Por Tanja Goodwin, Maciej Drozd y Dennis Sánchez Navarro
Las reformas a las empresas estatales son “sospechosos habituales” en las estrategias para impulsar el crecimiento y la productividad, movilizar la inversión privada y abordar los desequilibrios fiscales. Se pueden utilizar múltiples instrumentos para mejorar el desempeño y los resultados del mercado en sectores con presencia de empresas estatales, y la privatización es solo uno de ellos. Otras opciones de política para reformar las empresas estatales incluyen la reestructuración, la mejora de la gobernanza corporativa, la apertura de los mercados a la competencia, la adopción de regulaciones habilitantes o la asociación con el sector privado a través de asociaciones público-privadas y empresas conjuntas.
A pesar de los beneficios potenciales, una historia de resultados mixtos de las reformas de las empresas estatales y las privatizaciones ha llevado a una actitud cautelosa entre los funcionarios públicos a proceder con una implementación vigorosa. Para ayudar a los gobiernos a abordar las complejidades de la reforma de las empresas estatales, el Banco Mundial ha introducido dos herramientas innovadoras:
- A nueva taxonomía distinguir el tipo de sectores y la lógica de la propiedad estatal.
¿Sabías que en más de 30 países el Estado tiene participaciones en agencias de viajes? Incluso hay nueve países en los que las procesadoras de patatas son de propiedad estatal. Los países difieren en sus opiniones sobre qué actividades económicas merecen la propiedad estatal. Algunos se preocupan por las fallas del mercado, como el poder monopólico, y priorizan la provisión de bienes y servicios por parte del Estado. Pero la propiedad estatal no es la única solución para abordar las fallas del mercado. Otros países priorizan la provisión por parte del sector privado y recurren a instrumentos de política alternativos, como las reglas del mercado y la aplicación de regulaciones complementarias en materia de precios, calidad o antimonopolio para garantizar la provisión y disciplinar los mercados.
Un punto de partida fundamental para la reforma es comprender dónde surgen con mayor frecuencia las fallas del mercado y dónde la propiedad estatal puede ser una respuesta. En otras palabras, los responsables de las políticas pueden examinar el tipo de actividades económicas en las que la competencia entre varios proveedores privados normalmente produce buenos resultados de mercado y diferenciarlas de aquellas en las que existe una justificación económica para la propiedad estatal.
El Banco Mundial ha hecho precisamente eso: ha clasificado el tipo de mercados en los que opera el Estado. Esta innovadora taxonomía sectorial (Dall'Olio y otros, 2022) clasifica más de 560 actividades económicas en tres tipos de sectores: competitivos, parcialmente disputables y monopolios naturales.
A través de la perspectiva económica de las fallas del mercado y las características intrínsecas de cada sector, esta taxonomía permite a los gobiernos distinguir los sectores con una justificación económica más sólida para la propiedad estatal (por ejemplo, la transmisión de electricidad) de los sectores en los que la justificación económica es menos clara (por ejemplo, la fabricación de alimentos). El sector privado es particularmente adecuado para llevar a cabo este último tipo de actividades por su cuenta. En un tercer conjunto de sectores, se necesitan otras acciones para lograr resultados de mercado eficientes, como la regulación sectorial de los precios o el acceso a servicios esenciales.
- A nuevokit de herramientas Diseñar y secuenciar reformas de las empresas estatales hacia un crecimiento liderado por el sector privado
Una vez que los gobiernos han diferenciado los mercados competitivos de los monopolios naturales, pueden elegir entre múltiples opciones de reforma para mejorar los resultados del mercado. La privatización es sólo una de ellas. Así como la propiedad estatal no resuelve las fallas del mercado por sí misma, los cambios en la propiedad no son una condición necesaria ni suficiente para mejorar el desempeño, mejorar el funcionamiento del mercado o permitir un crecimiento impulsado por el sector privado.
Por lo tanto, es fundamental garantizar que existan incentivos e instituciones de mercado para llevar a cabo las reformas. Después de la reforma, será aún más importante contar con normas que favorezcan la competencia y unas instituciones de mercado sólidas, como agencias de competencia y reguladores independientes, para garantizar la competencia y la igualdad de condiciones. Pero, si no se llevan a cabo correctamente, las reformas de las empresas estatales pueden promover involuntariamente una mayor concentración y afianzar el poder de mercado, lo que limitará el crecimiento y la creación de empleo.
El Kit de herramientas del Banco Mundial para el sector privado El estudio presenta un espectro completo de opciones de política y analiza cómo el sector privado puede desempeñar un papel más importante en sectores con participación estatal, desde reformas de gobernanza corporativa, reestructuración, reformas regulatorias y contratos de gestión hasta privatizaciones totales o parciales. Dependiendo de las prioridades del gobierno y del tipo de sector, el sector privado puede desempeñar un papel como Actor del mercado o competidor junto con las empresas estatalespara lo cual es fundamental una regulación propicia y unas condiciones de competencia equitativas. El sector privado también puede actuar como gerente temporal o propietario de empresas estatales a través de contratos de concesión temporales o APP que posibilitan la operación privada y al mismo tiempo cubren brechas de inversión sin transferir activos estratégicos.
Finalmente, el sector privado puede convertirse en un propietario permanente y completo de las empresas estatales mediante la privatización, que transfiere la gestión y la propiedad de los activos a empresas privadas. Sin embargo, se necesitan condiciones previas clave para permitir la entrada privada en un entorno competitivo a fin de evitar que las privatizaciones creen monopolios privados de manera involuntaria, favorezcan a las empresas establecidas o faciliten la formación de cárteles.
La evidencia sugiere que una menor presencia estatal está asociada con mercados más dinámicos y una estructura de mercado más competitiva. (Banco Mundial, 2023)). Por lo tanto, Vale la pena emprender una reforma de las empresas estatales bien informada y con una secuencia adecuada. El nuevo conjunto de herramientas del Banco Mundial sirve como hoja de ruta para determinar las prioridades y la secuencia de la reforma y sirve para orientar las reformas. en países en desarrollo como Cabo Verde, Ruanda, Kenia, entre otros.
Recursos – Taxonomía del sector (SOE) (x.lsx)
– Este blog se basa en publicaciones recientes del Banco Mundial coescritas por Ana Cristina Alonso Soria, Stefan Apfalter, Andrea Dall'Olio, Maciej Drozd, Tanja Goodwin, Martha Martínez Licetti, Jan Orlowski, Fausto Patiño Peña y Dennis Sánchez-Navarro.
