Por Richard Allen
Por supuesto que debería haberlos, pero normalmente se ignoran. Ejemplos obvios son la posible responsabilidad del gobierno en casos legales o el aumento salarial máximo tolerable en negociaciones con los sindicatos. También existe la cuestión de una posible sobrecarga de información. La Carta de Datos Abiertos, por ejemplo, enumera más de 30 fuentes de datos sólo para la corrupción. ¿Quién puede procesar cantidades tan enormes de datos o seleccionar lo que es relevante? Un número infinito (o al menos muy grande) de cuestiones fiscales (y limitemos la historia a las cuestiones fiscales) combinado con un número aún mayor de ciudadanos genera un enorme número de beneficiarios fiscales potenciales. Esto crea demandas de información fiscal que en la práctica son imposibles de satisfacer.
La historia de la transparencia también puede entrar en conflicto con nuestras ideas de democracia representativa. Tenemos parlamentos para representar a los ciudadanos y comités parlamentarios para abordar precisamente este tipo de cuestiones. Pero ya no se confía en los parlamentos ni se confía en ellos para hacer este trabajo. ¿Se puede confiar más en los ciudadanos o en los grupos que los representan? Hace veinte o treinta años, el Banco Mundial invirtió dinero en los parlamentos para ayudarlos a respaldar sus funciones de supervisión. ¿Por qué ahora se ignora en gran medida a los parlamentos?
Los ministros de finanzas están abrumados por los llamados de las agencias de desarrollo y de la comunidad internacional para apoyar causas financieras con atractivo global. Estos incluyen finanzas verdes, infraestructura respetuosa con el medio ambiente, presupuestos relacionados con el género, etiquetado (particularmente en relación con los presupuestos verdes) y otros. Al mismo tiempo, se ven asediados por solicitudes –apoyadas al menos pasivamente por el FMI y el Banco Mundial– de información fiscal más transparente. Esto no incluye sólo cuestiones presupuestarias sino también otras áreas fiscales como los balances del sector público, los objetivos de ingresos y las estadísticas de deuda pública.
¿Cuál debería ser la respuesta a estas presiones? Un cínico podría decir que históricamente hubo dos respuestas principales:
- Ignora las solicitudes de información. Responda de boquilla a las demandas. Haga concesiones simbólicas bajo la rúbrica “por supuesto que soy una persona ocupada, pero hago lo que puedo”.
- Ahogar al público en información fiscal hasta que se dé la vuelta por pura frustración. Ésta fue la actitud del Ministro de Finanzas (Canciller de Hacienda) del Reino Unido cuando yo era su secretario de prensa a finales de los años ochenta. Si la gente respondiera: «¿Pero qué significa realmente esta información, estos cientos de páginas de cifras que me enviaste?» la respuesta fue «Bueno, esa es otra pregunta, ¿por qué no lo resuelves tú mismo?» Por lo tanto, en la práctica la respuesta 2 es muy parecida a la respuesta 1.
Ahora vivimos en la década de 2020, por supuesto, y se espera que los ministros de finanzas sean más útiles, ¡al menos a primera vista! Pero hay que poner fin a algunos de los excesos de transparencia.
Un objetivo principal es la participación pública en las cuestiones fiscales. Muchas decisiones sobre asuntos presupuestarios y cuestiones más amplias que involucran deuda, impuestos y endeudamiento se toman a puerta cerrada, en los confines de la oficina del Ministro de Finanzas. Aquí es donde deberían quedar tales debates. No se puede ni se debe esperar que los funcionarios públicos brinden asesoramiento imparcial bajo la luz del escrutinio público. Se debe llevar a cabo una revisión de los acuerdos actuales y se deben hacer recomendaciones sobre qué áreas están dentro o fuera de los límites para los fines del escrutinio público.
En segundo lugar, hace tiempo que se necesita un estudio serio sobre los límites del presupuesto participativo. ¿Su principal valor reside en las decisiones locales sobre dónde ubicar una nueva escuela, una clínica de salud o una planta desalinizadora de agua? ¿Agrega algún valor real a las decisiones macroeconómicas tomadas por el ministro de finanzas o el gabinete sobre reglas fiscales o límites de gasto establecidos para los ministerios competentes? ¿Hasta qué punto tales decisiones deberían considerarse confidenciales para el Ejecutivo? ¿Hasta qué punto deberían considerarse prerrogativa del parlamento? Se trata de preguntas difíciles pero importantes, cuyas respuestas pueden variar según la constitución de un país y sus normas administrativas y su cultura.
En tercer lugar, ¿cuál ha sido el impacto de los consejos fiscales establecidos por muchos países avanzados y algunos mercados emergentes? Las mejores de estas instituciones (la OBR del Reino Unido, por ejemplo) aportan valor real al debate fiscal, y algunas han eliminado funciones importantes (como las previsiones macroeconómicas) del Ministerio de Finanzas. Pero, ¿ha resultado esto en un beneficio económico tangible, por ejemplo, una mejora significativa en la sostenibilidad fiscal? Algunos de los países más responsables fiscalmente –con formas de gobierno que quizá no nos gusten especialmente– no tienen consejos fiscales. Una política fiscal fuerte por sí sola no es suficiente para garantizar la sostenibilidad. ¿Existe entonces un papel para estas instituciones en los países menos desarrollados, dado que las habilidades y capacidades requeridas son considerables y pueden agotar las del ministerio de finanzas y el banco central?
En cuarto lugar, ¿se puede reorientar el trabajo hacia la labor fiscal y presupuestaria de los parlamentos, para ver si se pueden reactivar estas funciones? Por ejemplo, ¿debería establecerse un comité de cuentas públicas o una comisión parlamentaria para evaluar los costos y beneficios de un proyecto de infraestructura relacionado con el clima en disputa o de un tren de alta velocidad?
Detrás de este debate parece haber una profunda desconfianza hacia las instituciones fiscales centrales de los países en desarrollo. Pero ¿por qué deberíamos tener fe en las instituciones no representativas creadas para reemplazarlos? ¿Un mejor enfoque no comenzaría con la reconstrucción de las instituciones fiscales del gobierno, comenzando por el Ministerio de Finanzas?
